Valider le budget : un rôle inapproprié pour le Vérificateur général du Québec

À de nombreuses occasions dans le passé, les gouvernements québécois nouvellement élus ont confié à des experts le soin d’évaluer la situation financière réelle de l’État. Dans tous les cas, la conclusion fut la même : les finances publiques étaient en moins bon état que ce que le gouvernement précédent avait annoncé. Du coup, on prenait appui sur ce constat défavorable pour adopter des mesures difficiles ou retarder la mise en œuvre de certaines promesses en jetant le blâme sur le gouvernement précédent. C’était presque devenu du folklore électoral.

En 2015, le gouvernement de Philippe Couillard, après avoir lui-même utilisé ce stratagème, a décidé d’y mettre fin et il faut lui en savoir gré. Dorénavant, l’évaluation de l’état des finances publiques se ferait avant les élections plutôt qu’après de sorte que tous les partis pourraient compter sur des données fiables au moment de préparer le cadre budgétaire permettant de réaliser leur programme électoral. Et les électeurs pourraient juger du réalisme des mesures proposées pour y arriver.

Un nouveau mandat confié au Vérificateur général

La Loi électorale a été modifiée et les élections auront désormais lieu à date fixe, le premier lundi du mois d’octobre de la quatrième année qui suit le dernier scrutin, et il faut par conséquent que les données sur l’état des finances publiques soient disponibles au préalable. La Loi du ministère des finances a donc été ajustée pour confier au MFQ le soin de préparer le «rapport préélectoral», lequel doit être rendu public au plus tard le troisième lundi du mois d’août précédant les élections et la Loi sur le vérificateur général prévoit désormais que le mandat d’apprécier la plausibilité des prévisions et des hypothèses contenues dans ce rapport appartiendra au VGQ.

Pour donner au vérificateur général un temps suffisant pour analyser et de se prononcer sur ce document, il est prévu que ce rapport préélectoral lui sera rendu disponible en juin. On peut présumer que les équipes du VGQ n’attendront pas la réception du rapport pour se mettre à l’ouvrage, pour se préparer au jugement qui devra être porté sur l’état anticipé des finances publiques. En fait, c’est d’autant plus important que le mandat qui lui est confié n’est pas dans le droit fil de ses mandats habituels et déborde de son champ d’expertise principal.

De maître des faits…

Le Vérificateur général, organisme indépendant du pouvoir exécutif, mène trois catégories de vérification ou d’audit : l’audit financier qui consiste à vérifier si les comptes publics correspondent à la situation financière réelle du gouvernement; l’audit de conformité qui permet de s’assurer que les activités des entités du secteur public sont conformes aux dispositions des lois et règlements qui les régissent; et l’audit de performance qui est l’examen des entités publiques ou d’une partie de leurs activités sous l’angle de l’économie, de l’efficience et de l’efficacité.

 Dans tous les cas, le travail de vérification se fait de manière rétrospective, après le fait. Les équipes du VGQ interviennent en aval du processus budgétaire, à partir des données réelles, et non en amont à partir de prévisions. C’est important car ce qu’on demande au Vérificateur général est d’établir la situation réelle et non la situation présumée. La bonne réputation du VGQ et la reconnaissance de la fiabilité de ses analyses se sont construites sur cette base.

…à juge des prévisions?

Lorsque, maintenant, on lui demande de donner son opinion sur la plausibilité des prévisions et des hypothèses économiques, des prévisions des composantes du cadre financier et des prévisions des dépenses ventilées, selon les champs d’activité, présentées dans le rapport préélectoral, il est projeté en amont du processus budgétaire, hors de son champs d’expertise traditionnel. On peut comprendre que dans certaines circonstances, le VG puisse émettre des opinions sur des informations prospectives tout en respectant les normes comptables mais il ne s’agit pas de cela ici. C’est toute la prévision économique et financière du gouvernement qu’il lui faut apprécier.

Les équipes de comptables du VGQ ont-elles les connaissances économétriques qu’il faut pour porter un jugement sur la qualité des modèles de prévision économique du ministère des Finances et des hypothèses sous-jacentes? De même pour l’évolution prévisible des grands agrégats que sont les revenus, les dépenses et la dette. Auront-elles l’information permettant d’établir le coût réel de reconduction des programmes? On peut en douter.

Prenons l’exemple du PIB. Sera-t-on en mesure d’apprécier l’incertitude entourant la prévision de son évolution? Réduire la perspective de croissance du PIB à une seule valeur, fût-ce la moyenne des prévisions du secteur privé, masque l’incertitude qui y est rattachée. La précision de la donnée est illusoire. Pour promouvoir la transparence et illustrer l’incertitude, la prévision doit être accompagnée de tests de sensibilité qui évaluent le degré de probabilité de sa réalisation à partir d’intervalles de confiance variables. Le VGQ peut-il mener ce type de test? Non et cela illustre la position difficile dans laquelle il se trouve lorsqu’on lui demande d’approuver le rapport préélectoral du ministère des Finances.

Entre prudence et crédibilité

En lui demandant de mettre l’accent sur la plausibilité des prévisions financières du gouvernement, on reconnaît que l’exactitude n’est pas à l’ordre du jour. Ce dont il s’agit, c’est de vraisemblance : est-ce que tout cela a du bon sens? Forcément, la réponse du Vérificateur général sera marquée par la prudence et insistera sur l’analyse des facteurs de risque affectant possiblement les prévisions : évolution de la devise, inflation, taux d’intérêt, etc. Ont-ils été pris en compte correctement et complètement? De même, on s’attachera à voir si le gouvernement dispose de fonds de précaution suffisants pour faire face à une évolution moins favorable que prévu : réserve de stabilisation, provision pour éventualités, fonds de suppléance.

Et s’il s’avère à la fin de l’exercice 2018-2019 que le cadre budgétaire qu’il devait évaluer et qu’il a approuvé ne s’est pas réalisé, le VGQ se trouvera dans une position difficile. À quoi aura servi son appréciation? Comment s’en distancera-t-il? Comment expliquera-t-il l’écart? Après tout, ce sera encore lui qui devra vérifier les comptes publics de 2018-2019.

On a confié ce mandat nouveau au Vérificateur général en raison de sa réputation et de sa crédibilité mais on peut à bon droit se demander si on lui a rendu un bon service ce faisant. Nous avons besoin d’une institution publique de vérification indépendante et à laquelle nous pouvons nous fier pour évaluer l’état réel des finances publiques québécoises. Si sa réputation souffre de ce qu’on lui confie des mandats qui ne sont pas vraiment dans ses cordes et qui l’amènent à évoluer trop près du pouvoir exécutif et politique, serons-nous collectivement gagnants?

Il est à souhaiter que reprenne rapidement la discussion sur la création d’un directeur parlementaire du budget (DPG) comme il en existe dans de nombreux pays et dont les analyses seraient plus en rapport avec les besoins directs des parlementaires. Et c’est à lui qu’on devrait demander d’évaluer les prévisions économiques et budgétaires du gouvernement plutôt qu’au VGQ. Ne mélangeons pas les genres!

Pierre Cliche
Ex-secrétaire associé au Conseil du trésor et professeur associé à l’ENAP