Vue d'une ferme de la Montérégie avec en arrière-plan une usine pétrochimique et la ville de Montréal.

Trente ans de zonage agricole: il faut renforcir... et assouplir!

Le 22 décembre prochain, la Loi sur la protection du territoire agricole aura 30 ans. Par l'application de quatre interdictions majeures, cette loi constitue un outil exceptionnel de maîtrise du foncier (pour combattre l'étalement urbain autour des grands centres notamment), et de protection du potentiel agricole du Québec. La puissance de cette loi (complétée en 1997 par la protection des activités agricoles) fait l'envie de plusieurs pays et de provinces canadiennes. Mais, louable dans ses intentions, l'expérience de trois décennies d'application soulève de sévères réserves qui commandent, selon les milieux, renforcement et assouplissements.
Le 22 décembre prochain, la Loi sur la protection du territoire agricole aura 30 ans. Par l'application de quatre interdictions majeures, cette loi constitue un outil exceptionnel de maîtrise du foncier (pour combattre l'étalement urbain autour des grands centres notamment), et de protection du potentiel agricole du Québec. La puissance de cette loi (complétée en 1997 par la protection des activités agricoles) fait l'envie de plusieurs pays et de provinces canadiennes. Mais, louable dans ses intentions, l'expérience de trois décennies d'application soulève de sévères réserves qui commandent, selon les milieux, renforcement et assouplissements.
Les mérites de la loi
Au cours des années 50, 60 et 70, les terres agricoles de la plaine de Montréal et autour des villes en région ont été le théâtre d'une désolante dilapidation du patrimoine agricole au fur et à mesure des avancées d'une urbanisation fragmentée et à faible densité, au gré des opportunités des spéculateurs fonciers et des développeurs. C'est pour corriger ces déviances du développement territorial que le gouvernement péquiste nouvellement élu a adopté la loi sur le «zonage agricole».
Six décrets successifs ont permis d'étendre la protection agricole à un territoire deux fois grand comme la superficie totale des fermes, incluant de vastes portions sans aucun potentiel agricole rentable et désertées par l'agriculture. Cette loi venait en quelque sorte enferrer le développement urbain dans des périmètres étroits, définis par la proximité de la zone agricole qui encerclait les villes et villages.
Ainsi, en adoptant de sévères prescriptions de protection agricole, le Québec se dotait d'une pièce législative particulièrement efficace, potentiellement tout au moins, pour combattre l'étalement urbain et ainsi discipliner l'expansionnisme urbain. Les objectifs étaient louables. L'action politique s'avérait audacieuse, courageuse et habile. Les résultats sont mitigés.
Dérogations pour des unifamiliales
Si vous circulez en Montérégie, les paysages des nouveaux développements résidentiels et commerciaux sont ahurissants de banalité. Le circuit du train Amtrak entre Montréal et New York offre une coupe représentative d'une «urbanisation post zonage agricole» triomphante sur les meilleures terres du Québec, qui déstructure la trame rurale et agricole. Il en est ainsi le long des axes autoroutiers au nord, au sud, à l'est et à l'ouest de Montréal. Québec et les autres centres urbains profitent tout autant de cette «générosité» dans l'application de la loi.
Chaque année, entre 5 et 6 000 hectares de terre zonées bénéficient d'autorisations pour des usages non agricoles ou autres dérogations à la Loi. Le principal facteur explicatif de cette situation, est la persistance d'un modèle de développement résidentiel fondé sur la maison unifamiliale détachée, grande consommatrice d'espace. C'est principalement pour satisfaire les appétits de ce modèle que des terres à haut potentiel agricole sont sacrifiées.
Pour être cohérente avec les objectifs de la Loi, la Commission de protection du territoire agricole, soutenue par une volonté politique ferme à cet égard, devrait gérer l'application de la loi dans la perspective d'une densification des «zones blanches», voire d'une «verticalisation» de leur développement. Londres et son Green Belt sont, de ce point de vue, des exemples qui font école. Urbanistes et architectes sont ici sollicités pour des modèles d'aménagement et d'habitation qui innovent sans sacrifier sur les considérations humaines et sociales.
Assouplissements nécessaires pour les communautés rurales en difficulté
Au cours de mes années universitaires, le «zonage agricole» a été un de mes thèmes de recherche et de publication. Trois points structuraient mes positions:
1. les dispositions exceptionnelles de la loi pour lutter efficacement contre l'étalement anarchique des villes et assurer la protection des terres à potentiel agricole;
2. l'obligation de la Commission de protection du territoire agricole de faire preuve d'une rigueur particulièrement sévère à l'égard des terres à haut potentiel agricole des basses terres du Saint-Laurent soumises aux pressions urbaines;
3. faute d'un énoncé spécifique à cet effet, la Loi s'avérait un outil fort mal adapté pour les territoires ruraux en difficulté. Sur ce dernier point, j'écrivais dès 1983: «Zoner ces territoires, où l'agriculture a démontré au cours des 30 dernières années son incapacité à retenir les populations du fait principalement des sérieuses contraintes à s'adapter aux exigences de l'agriculture d'entreprise, c'est contribuer à amplifier l'exode et la pauvreté, c'est zoner la misère. Ces communautés rurales en difficulté ont besoin d'un développement polyvalent (agriculture, forêt, PME, développement résidentiel et touristique, etc.). Et le défi de l'aménagement est d'assurer une harmonie entre ces fonctions dans le respect de la spécificité rurale.»
Dans les communautés rurales des régions périphériques et intermédiaires, largement désertées par l'agriculture et aux prises avec les phénomènes de déclin et de dévitalisation, l'application rigoureuse de la loi agit souvent comme un obstacle majeur au besoin de diversification de l'activité économique. Une diversification que prône d'ailleurs la Politique nationale de la ruralité et le mouvement Solidarité rurale du Québec.
Transformer un bâtiment de ferme en atelier
Ici, un bâtiment de ferme pourrait être cédé à un artisan ébéniste et transformé en atelier; quelques unités résidentielles pourraient être construites sur un espace peu ou non propice à l'agriculture, etc. Les usages non agricoles seraient toutefois soumis à des prescriptions urbanistiques et architecturales afin d'assurer l'harmonisation au patrimoine local et au paysage. Cette ouverture à la polyvalence et à la cohabitation des fonctions, sous certaines conditions, tient au constat que l'activité agricole ne peut plus assurer seule la viabilité et la pérennité d'un nombre croissant de communautés rurales.
J'adhère pleinement à la recommandation 43 du Rapport de la Commission Pronovost sur l'Avenir de l'agriculture et de l'agroalimentaire québécois qui se fait très claire sur ce point : «Que le territoire agricole serve d'assise au développement rural, dans une perspective de multifonctionnalité de l'agriculture et d'occupation dynamique du territoire. À cette fin: Que la Commission de protection du territoire agricole du Québec établisse une liste d'activités admissibles à certaines conditions dans la zone verte, et qui ne nécessiteraient plus son approbation préalable. Que cette liste soit approuvée par le gouvernement et fasse l'objet d'un règlement liant la Commission et les instances municipales. »
Les huit projets pilotes lancés l'été dernier par les ministres Normandeau et Lessard dans autant de MRC pour la préparation de Plans de développement agricole, sont une réponse à cette recommandation du rapport Pronovost. Voilà une initiative dont il faut se réjouir. D'autres devront suivre.
Bernard Vachon, spécialiste en développement local et régional
Professeur à la retraite du département de géographie de l'UQAM