«Dans l’histoire du Canada, on retrouve peu de ces moments charnières qui commandent une réforme aussi profonde de la politique étrangère», écrit Ben Rowswell.
«Dans l’histoire du Canada, on retrouve peu de ces moments charnières qui commandent une réforme aussi profonde de la politique étrangère», écrit Ben Rowswell.

Réforme de la Politique étrangère du Canada: le rôle primordial des citoyens

Depuis quelques années, un fossé se creuse entre la politique étrangère canadienne, conçue pour un ordre international fondé sur des règles, et la réalité mondiale, de plus en plus chaotique. Mais avec la crise de la COVID-19, le fossé est devenu un gouffre. Il y a maintenant urgence de mettre la politique étrangère à jour.

Dans l’histoire du Canada, on retrouve peu de ces moments charnières qui commandent une réforme aussi profonde de la politique étrangère. Il y a d’abord eu l’après-Première Guerre mondiale, lorsque Ottawa a développé une politique étrangère autonome, puis la Deuxième Guerre mondiale, dans la foulée de laquelle le Canada a délaissé l’empire britannique pour s’aligner sur les États-Unis et l’ordre multilatéral, qu’il a contribué à bâtir. À la rigueur, nous pourrions ajouter la fin de la guerre froide. La mondialisation prenait son envol et le Canada a embrassé le libre-échange.

Ces grands virages sont riches d’enseignement sur les conditions nécessaires à leur réussite. Dans chaque cas, il a fallu que le premier ministre exerce son leadership politique. Robert Laird Borden a profité du siège qu’il occupait au Cabinet de guerre impérial pour défendre l’idée que la Canada parle pour lui-même à Versailles en 1919. Louis St-Laurent a succédé à un MacKenzie King trop prudent pour ouvrir la voie à l’agenda internationaliste de son ministre des Affaires étrangères, Lester B. Pearson. Il est aussi difficile d’imaginer l’Accord de libre-échange de 1988 sans le leadership de Brian Mulroney. 

Ces grandes réformes procédaient aussi de grandes idées auxquelles le gouvernement donnait forme en équipant la fonction publique d’outils conséquents. Le corps diplomatique canadien, par exemple, fut créé afin de soutenir le rôle international que façonnait Borden pour le Canada, et qui crû considérablement sous St-Laurent. Les fonctionnaires ont aussi montré qu’ils pouvaient appuyer le gouvernement lorsqu’il opère un changement de cap idéologique. Ce fut le cas sous Mulroney, alors qu’ils étaient dirigés par des sous-ministres d’exception telle Sylvia Ostry, aujourd’hui décédée. 

Si ces réformes ont pu aboutir, c’est enfin grâce au soutien populaire. Chacune d’elle était accompagnée d’un vaste effort pour sonder l’humeur de la population canadienne. L’organisation qui s’appelle aujourd’hui le Conseil international du Canada fut créée par Borden en 1928 afin d’informer les Canadiens sur les affaires internationales. St-Laurent annonça sa vision de la politique étrangère au temps de la guerre froide devant un parterre d’étudiants et de professeurs à l’Université de Toronto en 1947. Et Mulroney n’aurait pu faire basculer l’opinion publique en faveur du libre-échange sans la Commission Macdonald lancée au début des années 1980. 


« L’engagement citoyen dans la transformation de la politique étrangère permet aussi à celle-ci de résister aux changements de gouvernements à Ottawa. »
Ben Rowswell

En fait, une grande réforme de la politique étrangère ne saurait réussir sans engager la population. D’abord parce que les décisions majeures dans ce domaine encourent de forts coûts pour certains pans de la population. Les changements dramatiques dans les politiques publiques impliquent toujours des compromis difficiles. L’espace disponible pour faire ces virages se dessine en bonne partie par les concessions que les citoyens veulent bien faire.

Par exemple, dans le débat actuel à propos de la Chine, devrions-nous limiter notre engagement avec le deuxième marché mondial en raison d’inquiétudes fondées quant à notre sécurité nationale? Cette question dépasse par son ampleur le dilemme entre les intérêts des producteurs de canola et les idéaux des défenseurs des droits de la personne. Dans l’ensemble, les Canadiens ont beaucoup à perdre si nous entravons le commerce avec la Chine, tout comme ils risquent de voir leurs droits et libertés enfreints si notre gouvernement n’est pas suffisamment vigilant face aux menaces que pose cette puissance autoritaire. Les effets des décisions que prendra le Canada se feront sentir à travers toute la population canadienne. 

L’engagement citoyen dans la transformation de la politique étrangère permet aussi à celle-ci de résister aux changements de gouvernements à Ottawa. Le libre-échange a survécu à la transition de Brian Mulroney à Jean Chrétien. Par contre, l’accent qu’a mis le chef libéral sur le concept de sécurité humaine n’a pas survécu au règne de Stephen Harper. 

Dans un environnement politique de plus en plus partisan, seules les politiques recueillant l’appui de l’ensemble du spectre politique pourront survivre à un changement de gouvernement. 

Engager la population dans un tel processus soulève évidemment des doutes parmi les professionnels de la politique étrangère. Mais le public est le bénéficiaire ultime des politiques proposées; il doit être impliqué afin qu’elles soient pérennes. Il ne doit pas être dans la cuisine, mais à la table, pour juger les recettes concoctées. On ignore le client à ses risques et périls. 

Pour qu’il porte ses fruits, le débat autour de la politique étrangère doit donc être étendu au-delà des parties prenantes, des groupes d’intérêts et des autres communautés qui ont déjà un intérêt pour les affaires internationales.

L’idée reçue veut que les citoyens ne s’intéressent pas à la politique étrangère. Mais avec la crise de la COVID-19, des milliers de Canadiens vont mourir en raison d’une menace mondiale exacerbée par une coopération internationale déficiente. Des centaines de milliers de Canadiens ont perdu leur emploi. Les affaires internationales sont venues bousculer leur vie comment jamais depuis les guerres mondiales. 

Faire la démonstration que cette idée reçue est fausse pourrait changer la donne en politique étrangère canadienne. Sur la scène internationale, le gouvernement y trouverait le courage et la légitimité d’apporter des changements ambitieux dans les institutions et les règles internationales. Et au pays, il y trouverait le mandat d’investir les sommes et les efforts qui sont à la hauteur de cette nécessaire tâche.