Redynamiser la Loi sur l’administration publique

La façon traditionnelle de juger de la qualité de la gestion publique consistait en gros à examiner la régularité des décisions prises et la qualité de l’exécution budgétaire. Est-ce que les normes juridiques encadrant un secteur d’activité donné ont été suivies? Est-ce qu’on est resté à l’intérieur du budget octroyé? L’accent portait sur le respect des procédures et des enveloppes budgétaires.

Cette approche n’était en rien une garantie de qualité de l’administration ni de finances saines. On peut en effet suivre à la lettre les prescriptions données sans que les services à la population ne s’améliorent. De même, le Québec a connu une longue période de déficits alors que les ministères ne faisaient que dépenser les crédits qui leur avaient été votés. En réalité, le respect des normes et des procédures ne donne aucune assurance d’efficacité. Il s’agit en quelque sorte d’une condition nécessaire mais non suffisante pour une gestion responsable.

L’adoption de la Loi sur l’administration publique (LAP) en 2000 visait justement à changer d’approche. Dorénavant, la préoccupation première ne serait plus pour les ministères de déterminer de combien ils ont besoin pour continuer de remplir leurs mandats mais plutôt de savoir ce qu’ils peuvent produire avec les ressources mises à leur disposition. Bref, l’accent passait des moyens vers les résultats. Et il ne s’agissait pas de savoir de combien d’argent supplémentaire on aurait besoin pour améliorer les biens et services à fournir à la population, mais d’optimiser les résultats pour un niveau de ressources donné.

Dans une perspective d’améliorer l’efficacité et l’efficience de l’administration publique, les questions fondamentales deviennent : Faisons-nous les bonnes choses? Faisons-nous bien les bonnes choses? Pour cela, il faut secouer le poids des habitudes, laisser tomber le pilotage automatique et retrouver le sens de ce que l’on fait. Quels sont les besoins que l’on veut satisfaire? Sont-ils encore pertinents? Notre stratégie est-elle la bonne et nos moyens adéquatement utilisés? La LAP est une invitation à refonder l’action publique et à l’asseoir sur des bases solides en rapport avec la situation du moment.

Or, qu’en est-t-il de la mise en œuvre de la LAP? Une étude récente de Marc-Nicolas Kobrinsky parue dans le dernier numéro de la revue L’actualité montre que la gestion axée sur les résultats qui est au cœur de cette loi tarde à produire les fruits attendus, que les ministères non seulement sont peu tournés vers la mesure des résultats, mais ne respectent pas les exigences de la loi, que le Secrétariat du Conseil du trésor ne joue pas le rôle mobilisateur que lui confie la loi, se contentant d’accompagner les ministères et de ne pas trop les bousculer.

Un diagnostic du même genre avait été établi en 2015 par la Commission Robillard sur la révision permanente des programmes dans son rapport Cap sur la performance. Pour mémoire : a) il existe peu d’analyses systématiques concernant l’efficacité et l’efficience d’un programme donné; b) on ne revient pas de façon régulière sur les objectifs initialement poursuivis; c) la connaissance par les ministères de leur clientèle est parfois insuffisante; d) les paramètres des programmes ne sont pas révisés annuellement, ce qui conduit au maintien de nombreuses déficiences. N’ayant pas en main les éléments lui permettant de juger de la pertinence, de l’efficacité et de l’efficience des programmes, Il faut conclure avec la Commission que le cadre de gestion de la performance proposé par la LAP n’a pas été mis en œuvre de façon adéquate, notamment du point de vue de la budgétisation. Celle-ci, en effet, continue de mettre l’accent sur les ressources et les activités plutôt que sur les produits et les impacts. 

Le dernier rapport du président du Conseil du trésor sur l’application de la LAP, paru en juin 2017, met également en lumière une capacité d’analyse des programmes existants très variable d’un ministère à l’autre ainsi que des retards considérables dans la mesure des résultats. En majorité, les indicateurs de performance utilisés ne concernent pas les résultats (les produits, les impacts), mais les processus (catégories de ressource et types d’activité). Comment, dans ces conditions, savoir si la gestion de l’État s’améliore? 

Ces différents constats mènent à s’interroger sur la volonté réelle des gouvernements de mettre en œuvre le changement de paradigme de la gestion publique contenu dans la LAP. 17 ans se sont écoulés depuis que l’Assemblée nationale l’a adoptée et force est de reconnaître que le pouvoir exécutif s’est peu soucié de lui donner toute la place qu’elle devrait avoir. On se contente d’une implantation de façade sans conséquence concrète sur la façon, dont les ministères gèrent les interventions publiques. Ceux-ci répondent machinalement aux exigences de la Loi sachant qu’on ne leur tiendra pas grief de ne pas avoir transformé leurs façons de faire.

La LAP était une manière de répondre au mécontentement des citoyens québécois fortement taxés qui, à bon droit, s’interrogeaient sur la façon dont cet argent était utilisé. La transparence dans la gestion publique, en indiquant les objectifs que l’on poursuit secteur par secteur et en procédant ensuite à une reddition de comptes adéquate, devait permettre de retrouver la confiance que les gouvernements et l’administration publique étaient en train de perdre. Cette orientation continue d’être pertinente aujourd’hui et c’est pour cela que la LAP doit être réaffirmée comme un des instruments fondamentaux pour y parvenir.

Pierre Cliche, Ex-secrétaire associé au Conseil du trésor du Québec et professeur associé à l’ENAP