La plupart des analystes ont souligné les défauts de l’action du Canada dans le monde, la modicité de son assistance internationale, le médiocre suivi à ses engagements environnementaux ou même son tiède appui aux institutions de l’ONU [...]», énumère l'auteur de cette lettre.
La plupart des analystes ont souligné les défauts de l’action du Canada dans le monde, la modicité de son assistance internationale, le médiocre suivi à ses engagements environnementaux ou même son tiède appui aux institutions de l’ONU [...]», énumère l'auteur de cette lettre.

Le Canada siègera-t-il un jour au Conseil de sécurité des Nations Unies?

POINT DE VUE / Le Canada siègera-t-il un jour au Conseil de sécurité des Nations Unies? C’est très peu probable. Surtout si rien ne change. 

Mais pourquoi soudainement serait-il plus difficile pour le Canada d’accéder au Conseil de sécurité que ça ne l’était il y a vingt ou cinquante ans? 

Les deux derniers échecs ont suscité bien des explications. Certains observateurs ont fait valoir que le regroupement des pays imposé par l’ONU désavantagerait le Canada, mais la plupart des analystes ont souligné les défauts de l’action du Canada dans le monde, la modicité de son assistance internationale, le médiocre suivi à ses engagements environnementaux ou même son tiède appui aux institutions de l’ONU, voire à la gestion maladroite de ses relations avec Israël, la Chine ou les États-Unis. D’autres observateurs blâment les deux derniers premiers ministres qui, à dix ans d’écart, ont mené leur pays à l’échec. Pour eux, la personnalité de Harper et de Trudeau autant que leurs politiques nous auraient menés à ces résultats décevants. Ces points de vue couvrent la plupart des facettes d’un sujet plutôt complexe dont on dit qu’il n’intéresse guère plus de 1 % des Canadiens.

Ces analyses toutefois ne disent rien des causes profondes de deux échecs qui ne sont, à mes yeux, que le reflet des problèmes grandissants auxquels le Canada fait face dans la gestion de ses relations avec l’étranger. J’en nommerai trois : le caractère unique du Canada; l’accroissement rapide du nombre de pays, d’acteurs multinationaux et d’entreprises globales qui influencent les intérêts du Canada; et l’incapacité croissante des administrations fédérales à définir l’intérêt national.

Le Canada est le deuxième plus grand pays du monde et la fédération la plus décentralisée. Il est unique aussi par sa diversité ethnique et culturelle. À l’exception de leurs relations avec les États-Unis, les Canadiens ne sont guère intéressés aux questions internationales et celles-ci n’influencent pas leur vote. Élections après élections, ils choisissent des députés dont quelques-uns seulement ont une certaine expérience internationale; et il n’y a aucune garantie que l’un d’entre eux se retrouve ministre. 

Or, aujourd’hui la diplomatie canadienne doit notamment composer avec deux cents pays, des douzaines d’organisations multilatérales, des ONG internationales à forte représentation canadienne, une criminalité transnationale renforcée, des défis environnementaux globaux, des migrations sauvages, un nombre accru de paradis fiscaux, des pandémies, des défis dans l’espace, de nouvelles menaces aux droits humains, Netflix, Amazon, sans parler des faits alternatifs. Plus son portefeuille international devient lourd et complexe, plus le gouvernement canadien doit compter sur les services de la haute fonction publique. 

Simultanément, les administrations fédérales, pour des raisons bureaucratiques, minaient la capacité du pays à maintenir l’ordre dans ses propres affaires internationales. Cette détérioration s’est malheureusement produite au moment où les principales provinces canadiennes, les grandes villes et les ONG ont adopté leur propre agenda international; au moment, aussi, où d’importantes négociations ont été menées sur les fronts commercial, migratoire et environnemental, qui nécessitaient d’amples consultations internes. Dans la même foulée, une cinquantaine d’agences et les ministères fédéraux se sont engagés et ont protégé de plus en plus jalousement leurs dossiers internationaux. Ajoutons que des millions de Canadiens qui vivent, investissent et travaillent à l’étranger font constamment apparaître des problèmes consulaires très délicats sur l’écran radar du gouvernement. Toutes ces contraintes compliquent singulièrement la tâche du Canada, et constituent un véritable défi lorsque vient le temps de parler d’une même voix. Or, sur la scène internationale, si vous ne parlez pas d’une seule voix, vaut mieux vous taire. 

Aujourd’hui, le premier ministre du Canada doit consacrer plus de la moitié de sa semaine de travail de quatre-vingts heures à la gestion du portefeuille international : il participe en personne aux sommets du G7, du G20, du Commonwealth, de la Francophonie, de l’APEC, de l’Union européenne, des Amériques et de l’OTAN. De plus, bon an mal an, il est l’hôte de huit visites d’État et doit recevoir de cinquante à soixante-dix chefs d’État ou de gouvernement. Il doit aussi s’entretenir régulièrement avec Trump, Merkel, Johnson et Macron. Oh! il n’a toujours pas visité le Japon, le Brésil, l’Indonésie ou quelque cent autres pays qui se sentent boudés par un premier ministre du Canada qui ne peut trouver le temps de leur rendre une visite de quelques heures. Il y a cinquante ans, le père de notre premier ministre n’avait pas la moitié de cette charge de travail international.

Comment Ottawa s’ajuste-t-elle à pareille croissance de son portefeuille international? En centralisant l’appui dont le premier ministre a besoin au Bureau du conseil privé, le ministère du premier ministre. Une centralisation qui s’ajoute à une autre : après le 11 septembre, Ottawa n’a pas échappé aux dures conditions imposées par Washington relativement au partage des informations classifiées. Seule une poignée de hauts fonctionnaires ont dorénavant accès à l’outil le plus précieux de la diplomatie, «les secrets». La gestion de ce type d’information était jusqu’alors assurée par le ministère responsable des affaires étrangères. Elle l’est maintement par le Conseil privé où le Conseiller à la sécurité nationale (comme à Washington) se rapporte directement au premier ministre. 

Pour l’essentiel dorénavant, Affaires mondiales Canada (l’ancien ministère des Affaires étrangères) gère des programmes (le commerce, la coopération, les affaires consulaires et l’administration des bureaux du Canada à l’étranger). Immigration Canada gère aussi des programmes, tout comme, mais à plus petite échelle, les autres agences et ministères fédéraux. Et pour gérer des programmes, il faut des gestionnaires de programmes, et non pas des diplomates! 

Individuellement, ces gestionnaires font probablement du bon travail, mais en fait personne ne le sait vraiment : beaucoup d’acteurs qui se parlent peu entre eux (officiellement pour protéger leur ministre responsable de ces programmes, mais, en vérité, principalement pour protéger leur pré carré) et qui, au mieux, espèrent que leurs opérations ne produiront pas de dommages collatéraux. Ce modèle de gestion a rapidement prospéré parce qu’il a servi les objectifs d’austérité : 80 % du travail peut être accompli derrière un pupitre à Ottawa, plutôt qu’à Kuala Lumpur ou Genève. Et pour consolider cette approche, les récents sous-ministres du ministère des Affaires globales ne sont plus des experts en affaires étrangères, mais plutôt des virtuoses de la gestion des processus administratifs. Si vous leur demandez «pourquoi», ils vous répondront «comment»!

Et alors? 

Eh bien, ces évolutions produisent parfois des résultats inattendus. Par exemple, personne à Ottawa ne sait si le chef d’une de ses agences vient de conclure un arrangement avec un homologue étranger pour partager la présidence d’un groupe de travail international, aux dépens et pour le plus grand mécontentement d’un pays voisin. Et contrairement au premier ministre du Canada, le chef d’État de ce petit pays totalitaire n’a aucun souci de coordination de sa politique étrangère : «Si les Canadiens veulent la jouer dure avec moi, je les attends à New York quand ils viendront quêter mon appui à leur candidature au Conseil de Sécurité!»

Yves M. Gagnon a été ambassadeur à Cuba (2013-16), en Argentine (2004-07), au Maroc (2001-04) et au Vénézuéla (1995-98)