Fonds des générations: emprunter pour épargner

Créé en 2006, le Fonds des générations (FDG) accumule des sommes en vue de réduire la dette publique du Québec. Plutôt que de procéder à des remboursements annuels, le gouvernement a choisi de confier à la Caisse de dépôt et placement du Québec (CDPQ) le soin de faire fructifier les sommes déposées par des placements judicieux générant un rendement supérieur au taux d’intérêt moyen de la dette publique. Si l’on fait exception de la période 2008-2010 qui a vu une dépréciation importante des placements faits pour le FDG, le raisonnement semble fondé. Ce qui est moins bien compris et pour le moins paradoxal, c’est que le FDG ne sert pas qu’à diminuer la dette, il peut également l’augmenter.

Les revenus

Diverses catégories de revenus permettent d’alimenter le FDG. Ce sont principalement les redevances hydrauliques provenant d’Hydro-Québec et des producteurs privés d’hydroélectricité. S’y ajoutent des sommes relatives à l’indexation du prix de l’électricité patrimoniale, à une contribution additionnelle d’Hydro-Québec, aux revenus miniers, à la taxe spécifique sur les boissons alcooliques, à la liquidation des biens non réclamés administrés par Revenu Québec, à une partie du produit des ventes d’actifs du gouvernement ainsi qu’aux dons, legs et autres contributions reçus par le ministre des Finances. Le gouvernement peut également y affecter toute somme qui, autrement, aurait été attribuée au fonds général du fonds consolidé du revenu.

La particularité de ces revenus est que ce sont des revenus dédiés. Cela signifie que le gouvernement ne peut pas les utiliser à d’autres fins que pour le FDG. Il s’agit là d’une caractéristique exceptionnelle. En effet, normalement les recettes de l’État québécois ne sont pas réaffectées à une dépense déterminée, en vertu du principe constitutionnel de l’universalité qui établit que tout nouvel impôt doit contribuer au financement de la totalité du budget (origine du Fonds consolidé du revenu du Québec). Par l’attribution de revenus spécifiques au FDG, on a choisi de lui conférer un statut particulier qui comporte cependant des conséquences comptables importantes.

Le traitement comptable

Percevant les revenus dédiés au FDG, le gouvernement doit les faire figurer dans le total de ses revenus. Mais comme ils sont obligatoirement attribués au financement du FDG, il doit également les soustraire et les faire apparaître comme une dépense pour respecter les dispositions de la Loi sur l’équilibre budgétaire. Le problème, c’est que lorsque le solde courant ne dégage pas de surplus suffisant pour absorber cette dépense, cela crée un solde budgétaire négatif, ou cela s’y ajoute si le solde budgétaire est déjà négatif. Cela s’est produit de 2009 à 2015 comme on peut le voir dans le tableau ci-après. 


Les comptes publics du Québec de 2009 à 2015

Ainsi, de 2009-2010 à 2014-2015, en soustrayant les revenus collectés pour le FDG, on a augmenté le déficit du Québec de 5 686 millions de dollars, ce qui représente une hausse de 50% par rapport au solde courant. Sauf existence d’une réserve de stabilisation suffisante, tout déficit doit être comblé par des emprunts. Comme la réserve était à sec ces années-là, on a dû emprunter aussi pour faire les versements prévus au Fonds des générations. On a donc ajouté à la dette pour contribuer à un fonds qui est censé réduire la dette. C’est quand même un comble!

Les modifications au Fonds des générations

Au cours de la dernière campagne électorale, on a vu le Parti libéral du Québec et la Coalition Avenir Québec s’engager à utiliser une partie des treize milliards de dollars du FDG pour payer une partie de la dette, le premier à hauteur de deux milliards de dollars par année pendant cinq ans et le deuxième à hauteur de dix milliards de dollars dès la première année. Il y a plusieurs éléments qui militent en faveur de ces remboursements : d’abord, il faut protéger les fonds accumulés d’une récession qui ne manquera pas de venir après une dizaine d’années de croissance ininterrompue; ensuite, parce que tant que des remboursements ne sont pas faits, la diminution de la dette brute du Québec par les sommes accumulées dans le FDG n’est que théorique; enfin, parce que le FDG n’a pas d’impact direct sur le service de la dette dont on peut penser qu’il augmentera sous la pression des taux d’intérêt.

Il faudrait aussi en profiter pour modifier la Loi sur l’équilibre budgétaire afin de s’assurer qu’à l’avenir, en situation de déficit du compte courant, on n’ait pas à emprunter pour financer les versements au Fonds des générations. Augmenter la dette publique alors que l’on cherche précisément par le FDG à la réduire n’a pas de sens. Qui emprunte pour épargner? Personne.

Pierre CLiche, Ex-scrétaire associé au Conseil du trésor et professeur associé à l'ENAP

Québec