Le manque de sincérité des prévisions budgétaires du Québec

Le récent rapport préélectoral très positif de la Vérificatrice générale du Québec sur le cadre budgétaire du gouvernement a sans doute rassuré les autres partis politiques sur ce qui les attend, et s’y appuyer pour financer plus facilement leurs engagements. S’il s’avère maintenant que les comptes publics sont non seulement équilibrés, mais dégagent d’importants surplus annuels qui s’accumulent dans la réserve de stabilisation, il faut s’interroger sur l’excès de prudence et la mauvaise qualité des prévisions budgétaires qui y ont conduit. Autrement dit, pas seulement regarder en avant, mais aussi dans le rétroviseur parce que des éléments hautement problématiques s’y trouvent.

L’écart entre les prévisions et la réalité

Des variations de quelques centaines de millions $ en revenus ou en dépenses ne sont pas exceptionnelles. Il s’agit même de la norme tant il est difficile de prévoir avec exactitude l’évolution exacte que connaîtront ceux-ci. N’oublions pas que le budget est un acte prévisionnel qui, par conséquent, postule sur la base d’hypothèses de quoi la prochaine année sera faite. À la limite, on pourrait même dire que l’équilibre parfait des revenus et des dépenses ne peut être atteint que par hasard. C’est pour cela que les budgets publics incorporent des provisions pour risques et que des réserves peuvent être constituées aux fins de couvrir d’éventuels soldes budgétaires négatifs.

Il n’empêche qu’on évalue la maîtrise budgétaire d’une administration à sa capacité d’estimer correctement l’évolution de ses revenus et de ses dépenses et, par la suite, de s’assurer que ses prévisions budgétaires se matérialisent. On ne peut pas dire cependant, à la lumière des données présentées dans le tableau suivant, que les prévisions budgétaires du Québec ont péché par leur précision. En fait, l’écart entre le budgété et le réalisé est démesuré.

Saine prudence ou prudence excessive?

Plusieurs précautions sont incorporées au budget, comme le mentionne la Vérificatrice générale, pour se prémunir contre la survenue de certains risques économiques et financiers (récession, catastrophe naturelle) qui pourraient avoir pour effet d’impacter le solde budgétaire s’ils se concrétisaient. Parmi ces mesures de précaution figurent diverses provisions (pour éventualités, au fonds de suppléance, au service de la dette) sans compter la réserve de stabilisation et une approche conservatrice dans l’appréciation de la conjoncture économique.

Pour réduire l’incertitude entourant les décisions budgétaires, on peut constater que le gouvernement québécois utilise la plupart de ces mesures et s’en réjouir. Toutefois, lorsqu’on constate qu’au cours des quatre dernières années, un écart d’environ 10 milliards$ s’est manifesté entre la prévision du solde budgétaire et sa réalisation, force est de conclure qu’on n’est plus dans le domaine de la prudence raisonnable et que la fiabilité des prévisions du ministère des Finances n’est plus ce qu’elle était.

NDLR - Une version précédente du tableau contenait des erreurs d'agencement de certaines données. Nous nous en excusons.

La sous-estimation systématique du solde budgétaire au cours des quatre années du gouvernement actuel est liée à une nette tendance à sous-estimer les revenus et à surestimer les dépenses comme on peut le voir au tableau ci-dessus. En effet, les projections des revenus ont été inférieures à la réalité alors que celles des dépenses ont été supérieures. Un biais fondamental semble avoir affecté les prévisions budgétaires qui ne relève pas d’une gestion normale.

Aux mesures de prudence explicites s’est ajouté un réflexe exagéré de prudence, une sorte de prudence implicite additionnelle des gestionnaires du budget qui a mené aux décalages constatés. En d’autres termes, il semble qu’un facteur de prudence additionnel ait été ajouté aux prévisions portant sur les revenus ou les dépenses, et que ce facteur n’ait pas été énoncé expressément dans les documents budgétaires. Peut-être est-ce attribuable à la règle antidéficit qui inciterait les responsables à être plus conservateurs dans leurs prévisions pour être sûrs de ne pas se tromper mais cet excès de prudence n’est pas sans implications.

Conséquences du manque de transparence

Si nous tenons pour acquis qu’un facteur de prudence implicite a été ajouté aux prévisions budgétaires, donnant lieu à une sous-estimation persistante des soldes budgétaires, il faut à partir de là se demander pourquoi. On pourrait prétendre que le gouvernement a délibérément dissimulé des excédents aux parlementaires afin d’éviter de subir des pressions en faveur de l’affectation des fonds à des programmes nouveaux ou existants. En effet, la sous-estimation des excédents empêche l’Assemblée nationale de débattre de la meilleure manière d’utiliser les ressources additionnelles disponibles.

Par ailleurs, si les revenus dépassent systématiquement les dépenses, les contribuables pourraient être amenés à penser que l’ampleur des prélèvements fiscaux dont ils font l’objet est supérieure aux besoins véritables de l’État et se mettre à réclamer des mesures de réduction des taxes et impôts. Après tout, les Québécois sont déjà les plus taxés au Canada.

En somme, le gouvernement doit être sincère dans la présentation des données budgétaires publiques. S’il a besoin de prélever davantage que ce que nécessite l’équilibre de ses comptes, en prenant des mesures de précaution plus fortes que la prudence normale l’exigerait, il devrait expliquer pourquoi. Ce pourrait être pour accélérer le remboursement de la dette mais ce n’est certainement pas pour augmenter indéfiniment la réserve de stabilisation dont il se sert en partie pour financer des dépenses discrétionnaires.

Pierre Cliche
Ex-secrétaire associé au Conseil du trésor et professeur associé à l’ENAP