L'auteur de la lettre, M. Pierre Cliche

La réserve de stabilisation n’est pas un fonds discrétionnaire

La semaine dernière, le ministre des Finances annonçait que la bonne situation financière du Québec permettait d’alléger le fardeau fiscal des Québécois et de réinvestir dans les services publics. Comment financer ces bonnes nouvelles? Par l’utilisation de la réserve de stabilisation dans laquelle ont été accumulés 4,6 milliards $ au cours des dernières années.

 On est cependant en droit de s’interroger sur le bien-fondé de cette décision parce qu’elle diminue la capacité du Québec de faire face positivement à un retournement de conjoncture économique ou financière.

Pourquoi une réserve de stabilisation?

C’est la Loi sur l’équilibre budgétaire de 2009 qui institue, à son article 5, la réserve de stabilisation. Celle-ci a pour but de faciliter la planification budgétaire pluriannuelle du gouvernement et de permettre subsidiairement le versement de sommes au Fonds des générations. Elle est un instrument fondamental pour le maintien de l’équilibre budgétaire. 

Ce type d’outil budgétaire sert normalement à absorber les chocs auxquels le gouvernement doit faire face et qui auront un  impact négatif sur les finances publiques : récession, variations importantes et imprévues des transferts fédéraux, etc. Bref, c’est de l’argent mis de côté pour faire face à des situations difficiles sans mettre en péril les finances publiques, en compensant d’éventuelles baisses de revenus. 

Le Québec reste vulnérable financièrement aux soubresauts de l’économie et une réserve de stabilisation de près de 5 milliards$ est une mesure de prudence dont tous les contribuables auront à se féliciter lorsque des temps moins heureux surviendront (il est sûr qu’il y en aura!) et que des coupures, baisses de services et hausses des prélèvements draconiennes pourront ainsi être évitées, sinon complètement du moins partiellement.

À quoi doit-elle servir?

En juin 2017, lorsque le ministre des Finances a présenté les premiers résultats de l’année 2016-2017 laissant voir un important surplus, les partis d’opposition se sont mis à craindre ouvertement que le gouvernement ne se serve des sommes accumulées dans la réserve de stabilisation à des fins électorales, comme d’un trésor de guerre dans lequel puiser pour faire des cadeaux aux Québécois. 

À l’époque, le ministre des Finances a répondu à ces craintes en disant de cette somme : «On pourra l’utiliser seulement s’il y a des éléments extraordinaires non prévus et non récurrents». Et il avait utilisé l’exemple de la crise du bois d’œuvre. Il avait conclu en disant : «J’espère que les députés comprennent le fonctionnement de la réserve de stabilisation. Ce n’est pas un compte épargne où on peut piger allègrement». Bref, même si une cagnotte existe, elle ne peut servir à financer des dépenses additionnelles ou une baisse de revenus qui seraient le fait d’une décision discrétionnaire du gouvernement. En cela, la logique de la mise en œuvre d’une réserve de stabilisation serait respectée.

Cependant, la Loi sur l’équilibre budgétaire ne précise pas les circonstances dans lesquelles on peut recourir à la réserve de stabilisation de sorte que le gouvernement peut l’utiliser autrement que pour absorber des chocs économiques. Et c’est ce qu’il a fait tout récemment pour financer une réduction rétroactive des impôts et une augmentation des dépenses en santé et en éducation. Ce qui laissera la réserve singulièrement dégarnie ainsi que le montre le tableau suivant.

Combien doit-il y avoir dans cette réserve?

Il n’y a pas de règle d’or qui nous dise de combien le niveau de ce type de réserve doit être : 2 milliards? 5 milliards? 10 milliards? Quel montant serait suffisant? Il faudrait être devin pour le savoir avec certitude. On peut toutefois examiner les leçons du passé pour guider le choix du bon niveau. Et commencer par se rappeler que lorsqu’une récession survient, elle fait sentir ses effets sur plusieurs années de sorte que les revenus publics ne reviennent pas rapidement à un niveau adéquat. Ainsi, la récession du début des années 1980 a généré des déficits de plusieurs milliards de dollars pendant quelques années, de même pour celle du début des années 1990 et pour celle de la dernière décennie. 

Le ministre des Finances soutient qu’avec une réserve de l’ordre de 1,8 milliard $ à partir de 2020, le Québec sera en mesure de faire face à un ralentissement de l’économie (PIB) de 3 points de pourcentage. Il s’agit d’une vision exagérément optimiste qui ne correspond pas à la situation qui pourrait se présenter. D’abord rappelons qu’un déficit se présente rarement seul; il fait habituellement partie d’une série d’ajustements négatifs liés dans le temps qui montrent la difficulté d’un rétablissement de l’économie. On n’a pas beaucoup d’exemples de déficits solitaires! Ensuite, des déficits de deux milliards$ et plus, les gouvernements du Québec en a connu souvent : 19 depuis 1981.

Une réserve de stabilisation de cette ampleur ne saurait permettre de soutenir adéquatement les finances publiques. Une telle réserve existait lors de la crise économique de 2008. Tous se souviendront de la fameuse ‘’sacoche’’ de Mme Jérôme-Forget qui, avec deux milliards de dollars, permit de passer le cap du premier déficit généré par la crise mais s’est révélée insuffisante pour faire face aux déficits suivants. De 2008-2009 à 2013-2014, la somme des déficits courants s’est élevée à près de 13 milliards $.

Surplus structurel, vraiment?

L’utilisation de la réserve de stabilisation pour financer des baisses de revenus et des augmentations de dépenses planifiées semble reposer en bonne partie, dans l’esprit du ministre des Finances, sur la bonne santé de l’économie. Le Québec serait passé d’une situation de déficit structurel à une situation de surplus structurel, autorisant ainsi une vision optimiste des finances publiques.

Pourtant, les facteurs structuraux engageant l’économie du Québec sur une pente descendante n’ont pas été surmontés et vont continuer de peser sur l’avenir : vieillissement de la population, diminution de la population active, faible productivité et taux d’emploi inadéquat. 

C’est également faire peu de cas du fait que la situation enviable dans laquelle nous nous trouvons actuellement est en bonne partie attribuable à un contrôle très serré des dépenses. Ainsi, au cours des dernières années, la croissance des dépenses de santé a été inférieure à 3 %. Cette tendance n’est pas viable à long terme sans nuire aux services. Le gouvernement devra graduellement retourner à des niveaux de croissance plus près de 4,5% à 5% dans ce secteur, ce qui se répercutera sur les équilibres budgétaires. Le sous-financement ne fait que reporter des dépenses dans le temps, il ne les annule pas. 

Que le gouvernement se prépare prudemment à des lendemains moins heureux fait partie de son mandat. Gouverner, c’est prévoir et prévoir, ce n’est pas présumer que tout ce qui doit bien aller va bien aller. La réserve de stabilisation ne doit pas servir à financer des baisses de revenus que le gouvernement a lui-même planifiées. La diminuer inconsidérément constitue un pari sur l’avenir qui concerne tous les citoyens qui, d’ailleurs, en feront les frais si on se trompe. Il faut mettre fin à l’alternance des coups d’accélérateur et de frein brusques. Un meilleur lissage des décisions financières s’impose et l’emploi actuel de la réserve de stabilisation ne va pas dans ce sens.

Pierre Cliche, ex-secrétaire associé au Conseil du Trésor du Québec et professeur associé à l’ENAP