La loi sur le lobbyisme : un dispositif de contrôle et de surveillance inadéquat et inefficace

La Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme répond à des préoccupations et à des besoins tout à fait justifiables en matière de politique publique. En revanche, son dispositif de contrôle et de surveillance s’avère nettement inadéquat et inefficace. Adoptée le 13 juin 2002 par l’Assemblée nationale, la Loi avait comme objectifs principaux de reconnaître les activités de lobbyisme comme un moyen légitime d’accès aux institutions parlementaires, gouvernementales et municipales et d’assurer la transparence de ces activités. Il va de soi que cette Loi ne peut empêcher à elle seule la fraude, la corruption ou l’abus de pouvoir. Toutefois, on peut facilement postuler que la situation serait encore pire en son absence.

De 2002-2003, soit la première année d’application de la Loi, à 2013-2014, le nombre de lobbyistes actifs inscrits au Registre des lobbyistes est passé de 288 à 5323. Les efforts de sensibilisation accompagnés d’événements tels que la Commission Charbonneau ont vu le nombre de lobbyistes inscrits atteindre la barre des 13 000 en 2017-2018.

Si la Loi a porté ses fruits en regard des lobbyistes, de leurs clients et des titulaires de charge publique, force est d’admettre qu’il y a aussi eu des progrès significatifs du côté du Commissaire au lobbyisme. Le meilleur indicateur vient sans doute de l’accroissement des activités de contrôle, de surveillance, de vérification et d’enquête des lobbyistes, en plus de sa mission de sensibilisation, responsabilités qui lui sont confiées par ladite Loi. De 2003-2004 à 2012-2013, ces activités de surveillance sont passées de 10 à 552 cas.

Cette mission n’est guère une mince affaire puisqu’en plus d’un nombre croissant de lobbyistes, le Commissaire a dans son «écran radar» quelque 300 ministères, organismes et entreprises ainsi que 2200 municipalités et organisme municipaux à surveiller!

Les mesures disciplinaires, lesquelles se prescrivent pour une durée de trois ans à compter du manquement reproché ont été utilisées par le Commissaire à trois reprises seulement de 2010 à 2014. Concernant les sanctions pénales, la Loi prévoit que toute personne contrevenant aux dispositions de celle-ci est passible d’une amende allant de 500 $ à 25 000 $. Les amendes peuvent même être doublées en cas de récidive. En pratique, tout indique qu’au chapitre des sanctions pénales, le tout demeure assez peu concluant depuis l’adoption de la Loi puisque le DPCP n’avait signifié que 92 constats d’infraction à des lobbyistes au 31 mars 2017.

Afin d’améliorer ce dispositif de contrôle et de sanction inadéquat et inefficace, et par conséquent, réduire les coûts sociaux qui y sont associés, le gouvernement du Québec devrait augmenter les coûts que devra anticiper ou prévoir le contrevenant suite à l’infraction et ainsi réduire le nombre total d’infractions. Pour ce faire, le gouvernement peut agir sur deux variables importantes, soit hausser la probabilité qu’un contrevenant soit appréhendé, inculpé et condamné ou encore, accroître la sanction monétaire.

La solution optimale pour le législateur serait en fait de prévoir une combinaison de mesures dont l’objectif véritable sera de désinciter le contrevenant à tricher ou à tenter de le faire. Il faut comprendre que plus la probabilité d’être appréhendé, tenu responsable et sanctionné sera élevée, moins le contrevenant sera incité à tricher, réduisant par le fait même le nombre d’infractions. Il s’agit ici d’augmenter les effectifs et les ressources consacrées à repérer et punir les contrevenants.

En revanche, le législateur pourrait également décider de ne pas relever la probabilité d’être appréhendé, mais plutôt d’accroître le niveau d’une sanction en augmentant le montant d’une peine. Cette seconde solution a le grand mérite d’être très peu coûteuse puisqu’il ne coûte rien au législateur de hausser une amende de 500 $ à 5000 $ par exemple.

De plus, selon la plupart des analystes, si le niveau ou le montant d’une peine ou d’une sanction n’a pas d’effet significatif sur le comportement d’un «criminel d’habitude», selon la plupart des experts, on peut soutenir qu’une sanction élevée aura un effet désincitatif sur un professionnel du lobbyisme. À tout événement, il semble bien que jusqu’à présent, aucun contrevenant n’ait été condamné à payer plus que l’amende minimale de 500 $, une somme qu’un lobbyiste a certainement les moyens de payer. Ce montant ne peut donc constituer un désincitatif sérieux dans l’état actuel des choses.

Plusieurs économistes reconnus, dont l’américain et prix Nobel d’économie Gary S. Becker prétendent que le dispositif optimal serait effectivement de combiner une forte probabilité d’être pris, inculpé et condamné avec une peine ou sanction élevée.

Ainsi, sachant qu’il y avait quelques 13 000 lobbyistes actifs au Québec en 2017-2018, le dernier Rapport d’activité du Commissaire indique que seulement 315 activités de surveillance et 70 vérifications ont été réalisées et que des 21 dossiers d’enquête conclus, 14 ont été acheminé au DPCP. Seulement neuf de ces dossiers ont vu des constats d’infraction être émis, soit 11 au total. On parle donc d’une probabilité très mince sinon presque nulle d’être détecté, signalé, vérifié, enquêté et à terme reconnu coupable d’une infraction. À cet égard, le Commissaire au lobbyisme a signalé à maintes reprises de revoir les délais de prescription beaucoup trop courts qui permettent à certains manquements de ne pas être sanctionnés.

Un dernier facteur important à évoquer est le dommage ou le préjudice anticipé à la réputation du lobbyiste. C’est-à-dire qu’un simple signalement, une inspection ou une enquête et a fortiori un constat d’infraction ainsi qu’une peine risquent d’avoir un impact sérieux sinon fatal sur le lobbyiste, sachant que le public et le client du lobbyiste sont très sensibles aux valeurs de notoriété, d’intégrité et d’honnêteté. Un prix fort à payer! Bref, un lobbyiste a tout intérêt à s’assurer qu’il a bonne réputation, tout comme sa profession d’ailleurs.

Enfin, plusieurs des recommandations du Commissaire visant à renforcer le régime de sanctions et ce faisant, à augmenter les coûts de contrevenir à la Loi représente des pas dans la bonne direction qui doivent être appuyés par tous ceux et celles qui favorisent un dispositif de contrôle et de surveillance efficace. Il en va ainsi de l’application de sanctions administratives et pénales (SAP) qui permettrait au Commissaire de ne pas recourir à la voie judiciaire, ou encore, de la capacité pour ce dernier de prendre ses propres poursuites, mesures qui avec l’augmentation des amendes permettraient d’accroître le respect de la Loi.

Me Alain Lemieux
Président, Affaires gouvernementales et publiques et co-fondateur de l’Association des lobbyistes du Québec