Le projet du Phare changera pour des générations, le paysage et la ligne d’horizon de la capitale.

Une astuce légale pour forcer le Phare

CHRONIQUE / La Ville de Québec tiendra une seule soirée de consultation avant d’autoriser le projet du Phare qui va changer pour des générations, le paysage et la ligne d’horizon de la capitale.

Consultation est ici un bien grand mot, puisque l’administration Labeaume a déjà donné son appui au projet et n’est pas liée par ce que pourraient dire les citoyens. 

Le promoteur Michel Dallaire a aussi tenu ses propres consultations le printemps dernier. 

Le petit soir de «démocratie» prévu par la ville le 21 novembre prochain, contraste avec la vaste consultation qui avait précédé l’adoption en 2012 du Programme particulier d’urbanisme (PPU) du plateau de Sainte-Foy. 

Pendant plus d’un an, la ville avait multiplié les rencontres avec des centaines de citoyens, entreprises, institutions et acteurs du secteur. 

Il en avait en outre résulté un large consensus pour limiter à 29 étages la hauteur des futurs immeubles du côté Nord du boulevard Laurier.

«Le PPU guidera l’action de la Ville pour les 20 prochaines années», écrivait alors le bras droit du maire Labeaume, François Picard, à la première page du document. 

«Il était de notre devoir de mettre en place une démarche complète, sérieuse et rigoureuse qui regroupe le plus de citoyens et d’opinions», avait ajouté M. Picard.

Le PPU de Sainte-Foy a depuis été modifié à deux reprises sans soulever de vagues, car les modifications restaient conformes aux orientations et objectifs de départ.

Le modifier à nouveau pour autoriser 65 étages plutôt que 29 risquait de soulever davantage de controverse, mais l’administration Labeaume estimait ne pas avoir le choix : pour permettre le Phare, une modification au PPU (et au zonage) était nécessaire. 

La Ville vient cependant de changer d’idée. On a appris la semaine dernière qu’elle a trouvé un autre moyen légal (article 74.4 de sa Charte) pour forcer l’adoption du projet de Phare sans devoir toucher au zonage ou au PPU. 

Cet article permet d’imposer de grands projets privés ou publics sans tenir compte de l’acceptabilité du voisinage.

Sur le fonds, ça ne change rien que la ville prenne un moyen ou l’autre, le résultat étant le même : permettre une tour de 65 étages là où le zonage disait 29. 

Pourquoi alors ce changement de stratégie? 

Mon hypothèse est que la ville souhaite limiter les dommages de perception. 

Forcer un changement au PPU dans la controverse créerait un précédent désagréable et serait contraire à l’esprit de consensus qui entoure les PPU. 

La crédibilité des PPU futurs s’en trouverait entachée. Des citoyens pourraient se demander à quoi il sert de participer à des consultations PPU si la ville fait le contraire dès qu’un promoteur cogne à sa porte. 

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En recourant à l’article 74.4 de sa Charte, la Ville détourne l’attention ailleurs. 

Le motif officiel est qu’elle pourra «mieux encadrer la réalisation du projet». Il en résultera un «règlement plus modulable et sur mesure pour un projet hors de l’ordinaire», explique le service des communications. 

La Ville pourra y «intégrer des dispositions plus sévères dont certaines n’auraient pas pu être incluses dans le cadre habituel d’une modification au zonage», précise-t-on.

On pourrait par exemple forcer la construction d’un pôle d’échange de transport en commun en même temps que la construction de la Tour 1. La ville pourra aussi mieux contrôler l’usage des cases de stationnement, etc. 

Je ne suis ni avocat ni urbaniste pour juger des limites réglementaires inhérentes aux PPU ou à l’article 74.4 de la Charte.

Ce que je sais par contre, c’est que les PPU ont précisément été conçus pour permettre aux villes une «planification particulière et détaillée» dans des secteurs névralgiques. 

Le site Internet du ministère des Affaires municipales est à cet égard très explicite : le PPU permet de préciser les modalités d’aménagement, les normes d’usages, et d’affichage, marges de recul, localisation des accès aux terrains et stationnements, etc. 

Il permet aussi d’identifier les priorités d’intervention des immobilisations pour la construction de voies de desserte, feux de circulation, etc.

Bref, les PPU donnent aux villes beaucoup de latitude. Québec semble cependant trouver que ce n’était pas assez. 

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Les PPU sont devenus le principal outil de planification de la Ville de Québec pour les secteurs centraux où il y a des enjeux délicats ou controversés.

Les PPU ont en outre l’intérêt de mettre dans le coup les citoyens et acteurs locaux pour planifier à l’avance le développement de leur quartier.

Cela permet une réflexion sereine, davantage que la formule des référendums où souvent, les points de vue «pour» et «contre» s’entrechoquent sans qu’il soit possible de travailler à des compromis.

Québec compte actuellement sept PPU. Dans un corridor de deux kilomètres le long du fleuve, entre l’autoroute Henri-IV et la Baie de Beauport, près de la moitié du territoire de la Ville est ainsi régie par des PPU.

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J’ai toujours perçu que l’administration Labeaume avait piloté ses PPU avec ouverture d’esprit et grande sensibilité pour les citoyens, commerçants et acteurs des secteurs concernés.

Le projet de PPU Sainte-Foy a par exemple fait l’objet de près de 200 modifications avant l’adoption d’une version finale en décembre 2012. La Ville avait alors pris en compte les avis et commentaires exprimés en consultation. 

Le chemin choisi par l’administration Labeaume pour forcer le projet du Phare me semble aller à l’encontre de cet esprit de consultation et de la tradition des PPU.

Il me semble aussi aller à l’encontre de l’esprit de la nouvelle loi 122. Celle-ci permettra aux villes d’abandonner complètement les référendums à condition de se doter d’une politique de participation publique. 

La Ville de Québec travaille actuellement à peaufiner sa politique. C’est une approche intéressante au plan démocratique. 

Mais elle ne servira à rien si la on choisit d’ignorer ou bulldozer les consultations publiques par un coup de force légal, comme Québec s’apprête à le faire pour le Phare. 

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LES PPU BONS POUR 20 ANS?

Les Programmes particuliers d’urbanisme (PPU) devaient servir à planifier le développement des quartiers pour les 20 années à venir.

Cela n’a pas empêché que depuis le premier PPU en 2010, la Ville de Québec a procédé à huit réouvertures de PPU pour divers motifs : «anomalies» à corriger, ajustements, changements de vision, volonté de permettre des projets particuliers, etc. 

La presque totalité des changements a été initiée par la Ville et allait dans le sens du PPU initial. Ça ne posait donc pas problème. Une douzaine de modifications au PPU ont cependant été motivées par le désir d’accommoder des grands projets particuliers, rapporte le service des communications de la Ville.

C’est peu en soi, mais assez pour entretenir la perception que la ville est parfois au service des promoteurs. Un changement au PPU Sainte-Foy pour accommoder le Phare aurait amplifié cette perception, peut-être de façon irrémédiable.